原告:惠州市机动车检测行业协会,住所地广东省惠州市惠城区演达大道36号旁办公楼二楼201室。

被告:广东省市场监督管理局,住所地广东省广州市天河区黄埔大道西363号。

原告惠州市机动车检测行业协会(以下简称惠州检测协会)因不服被告广东省市场监督管理局(以下简称省市场监管局)作出的行政处罚决定,于2020年11月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭,于2021年1月22日公开开庭审理了本案。惠州检测协会委托诉讼代理人刘琼、张美琪,省市场监管局委托诉讼代理人孙文、张白沙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2020年5月6日,省市场监管局作出粤市监反垄断行处〔2020〕1号行政处罚决定,认定惠州检测协会制定《关于预防和打击机动车检测行业恶性竞争工作方案》(以下简称《工作方案》)和《惠州市机动车检测行业协会会员公约》(以下简称《公约》)排除、限制竞争,制定机动车检验费的统一收费标准及涨价实施时间,组织会员单位达成并实施垄断协议,违反了《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)第十六条的规定,根据《反垄断法》第四十六条第三款、第四十九条等规定,决定对惠州检测协会处以罚款40万元。

惠州检测协会诉讼请求:1.撤销省市场监管局粤市监反垄断行处〔2020〕1号行政处罚决定;2.省市场监管局承担诉讼费。事实和理由:一、省市场监管局认定事实错误。首先,根据惠州市发展和改革局(以下简称惠州市发改局)2018年5月18日发布的惠市发改价〔2018〕54号文,2018年5月1日实施市场调节价之前,价格行政主管部门认定惠州市机动车安全技术检验收费项目属于政府定价项目。故对于实施政府定价的项目,收费金额既不能低也不能高,只能严格按照政府所确定的金额来收取费用。涉案《工作方案》及《公约》的出台及实施恰恰是为了执行相关法律文件的规定,维护正常的市场秩序以及政府定价的尊严,未违反《反垄断法》的规定。其次,在《广东省定价目录(2018年版)》发布后,经咨询,惠州市发改部门已确认机动车检验收费已不再实行政府定价,但表示希望各会员单位等到原来颁布的收费文件正式废止后再施行具体调价事宜。鉴于此,2018年5月11日惠州检测协会告知各理事单位《工作方案》及《公约》于2018年8月29日正式发文废止,由于收费价格已转为市场调节价,协会不再统一申请行政审批调价及参与或组织会员间任何有关调整收费的活动,也请各会员之间不要有联盟调价的行为,各个检测站必须按自己的实际经营状况来定价。即涉案《工作方案》和《公约》涉及价格固定的内容事实上已不再执行。最后,惠州检测协会并未“严禁宣传和推广任何优惠措施”。涉案《工作方案》所限制的“采取隐蔽做法给中介代办优惠”系非法优惠行为,而非禁止任何合法优惠活动,实际上消费者也可根据不同检测站的优惠价格及服务进行选择。而《公约》所限制的“杜绝恶性竞争行为,不得竞相减价、抬价”等相关内容亦符合关于机动车检验收费系政府定价项目,不得随意增加或降低收费标准的相关文件规定,而非省市场监管局所认定的系惠州检测协会消除经营者之间正常的市场竞争,损害消费者利益的行为。综上,《工作方案》和《公约》的出台及实施并未排除、限制竞争,无违反《反垄断法》的强行性规定。二、部分会员单位的涨价行为并非属于与其他会员单位在意思联络基础上的协同涨价行为,惠州检测协会也并未组织会员单位实施价格垄断行为。省市场监管局认定惠州检测协会多次组织召开会议讨论涨价标准及涨价实施时间,组织会员单位达成并实施垄断协议错误。其一,在收到机动车检验收费转为市场调节价(惠市发改价〔2018〕54号)后,惠州检测协会立即转告给会员单位,并多次强调协会不再参与或组织会员间任何有关调整收费的活动,也请各会员之间不要有联盟调价的行为。各个检测站必须按自己的实际经营状况来定价。在市场调节价正式放开前,部分协会人员关于调整价格的言论,均是在政府定价阶段为自发改部门申请统一调价而发表的。其二,省市场监管局没有考虑本次涨价的特殊背景。2017年11月以来,由于多个会员单位反映因原来所执行的政府定价收费标准为2010年制定,八年来检测成本大幅上升,原来的收费标准已不适用实际情况,遂要求惠州检测协会向发改部门申请调整收费标准。在向惠州检测协会提出该项要求时,部分会员单位也表达了自己对拟调价格的大致想法(但需要说明的是,当时仍是实行政府定价,所以该种表达拟调价格的行为并未违反法律的规定)。因此,在收到惠州检测协会转发的惠州市发改部门关于放开收费的通知后,才出现部分会员单位涨价的时间点及幅度接近的情况。这并不是在实行市场调节价后有预谋的串通及协商,而是因为在政府定价阶段中各会员单位已提前了解了部分信息。三、省市场监管局作出被诉处罚决定超过法定办案期限,程序违法。根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条之规定,适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。省市场监管局2018年11月立案,2020年5月6日才作出被诉处罚决定,程序违法,依法应予撤销。

省市场监管局答辩认为,惠州检测协会组织会员单位达成并实施了价格垄断协议,固定价格、共谋涨价的主观恶意明显,排除、限制竞争的目的突出。省市场监管局作出被诉处罚决定认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,程序合法合规,处罚金额无不当。一、惠州检测协会提出的所谓“惠州市机动车检验收费项目属于政府定价项目”系混淆概念、逃避追责,与事实不符。(一)惠州市机动车检验收费项目不属于政府定价项目。第一,广东省定价目录内并无机动车检验收费。第二,惠州市政府的政策文件并未明确惠州市机动车检验收费为政府定价。第三,实践中,机动车检验收费实行的是政府指导价管理模式。第四,从惠州检测协会自身言行来看,也可印证惠州市价格主管部门对机动车检测收费实行的是政府指导价管理模式。谭国伟等组织成立惠州检测协会以统一固定上调价格的缘起,是基于当时惠州市范围各经营者在实际经营过程中打折优惠揽客,行业盈利水平较低的现状。该事实印证了惠州市价格主管部门对机动车检测收费实行的是政府指导价模式,突破政策文件批复的上限价格将受到查处,在批复价格以内,则由经营者自行调整确定。(二)退一步而言,即使机动车检验费属于政府定价项目(省市场监管局不予认可),也不影响惠州检测协会行为的违法定性,不构成价格垄断行为的豁免理由。第一,惠州检测协会成立的目的是以协会名义统一固定价格(上调价格)。惠州检测协会于2017年9月18日成立,但早在2017年4月至9月筹备成立期间,其主要人员会长谭国伟、秘书长古永强、副会长高云辉已通过3人微信群协商统一收费标准的事宜。随后,惠州检测协会通过发布《工作方案》及《公约》制约各会员单位之间的竞争,禁止宣传和推广任何优惠措施,严禁与第三方平台开展返利及赠送活动,并在会员大会上多次讨论涨价及涨价标准等事宜。第二,2017年11月9日,惠州检测协会会长谭国伟在微信中称“可以由行业协会去商讨一个共同执行的最低限价,但一定要兼顾周边地区的收费情况,这样才便于实施”。2018年3月19日、4月2日,谭国伟、古永强、高云辉3人在微信群拟定价格调整方案。惠州检测协会称其《工作方案》和《公约》的意图是“执行法律文件规定,维护正常的市场秩序以及政府定价的尊严”,完全站不住脚。2018年5月24日,惠州市发改局派员约谈惠州检测协会。同年8月24日,省市场监管局进点调查。惠州检测协会才于同年8月29日通知停止执行《工作方案》和《公约》。可见惠州检测协会称“在机动车检测收费转为市场调节价后,涉案《工作方案》和《公约》实际已不再执行”的说法与事实严重不符。其停止违法行为目的明显旨在避免处罚,而非主动纠察改正。第三,政府对机动车检验费进行定价管理,并不意味着市场内的经营者就可以合谋或协同对商品、服务的价格进行固定。政府定价管理并非允许竞争者之间协同定价,而仅是为各市场主体的独立定价设定标准。惠州检测协会作为行业协会,组织行业内竞争者对机动车检验费及相关服务价格进行沟通、协调,存在意思联络及行为一致,共谋涨价,已构成垄断“卡特尔行为”。二、在机动车检验费实行市场调节价后,惠州检测协会主导并组织会员单位达成并实施了价格垄断协议,限制、排除了市场竞争,极大地损害了消费者利益,省市场监管局所认定的违法事实清楚,证据确凿充分。(一)相同行为。惠州检测协会实施了制定统一价格标准并组织会员单位实施价格协同行为。本案中,惠州市机动车检验费实行市场调节价后,涉案31家会员单位(占协会全部会员单位80%以上)各车型检验费涨价幅度及时间与惠州检测协会组织协调的提价具体安排完全一致。(二)意思联络。惠州检测协会主导并组织其会员单位达成了价格垄断协议的合意。惠州检测协会于2018年1月19日、2018年4月11至13日、2018年5月11日召开会议都有关于提价的议题,正式确定了2018年6月4日作为提价的具体实施时间。(三)信赖预期。本案中,各会员单位之间并没有直接约定一个具体价格,而是都在惠州检测协会的组织推动下,“心照不宣”地达成并实施了统一价格行为,完全基于协会的组织和信任,与自己的竞争对手达成了互相信赖,共同实施了提价行为。(四)退出障碍。惠州各机动车检测站若要在惠州市机动车检测市场立足生存,加入该协会是前提条件。惠州检测协会为了保证各会员单位达成合意并切实实施垄断协议,通过《工作方案》和《公约》对会员单位的行为拟定了具体、切实的约束条款,为各会员单位存在退出协会组织、退出协会主导达成的垄断协议设置了极大障碍。(五)限制竞争。协会主导各会员单位协同一致涨价的行为,排除、限制了惠州市机动车检测市场竞争。综上所述,惠州检测协会在达成并实施协同(垄断协议)的各环节、各要件中均起到了主导者、组织者作用,组织会员单位最终达成并实施了固定价格、提高价格垄断行为,限制了相关市场竞争,严重损害了消费者福利。三、省市场监管局无程序违法事项。第一,由于垄断行为或维持时间较长,垄断行为隐秘性、复杂性、专业性均较强等原因,涉及垄断的案件通常需要长时间的大量调查工作,周期较长。鉴于此,《反价格垄断行政执法程序规定》(2011年2月1日施行,2019年9月1日废止)并无反垄断调查及处罚程序的办案时限规定。第二,退一步而言,即使超出办案期限(本案并未超出),也不影响本案行政处罚之效力。综上所述,请求依法驳回惠州检测协会全部诉讼请求。

省市场监管局围绕职权,认定事实和适用法律,程序的合法性提交了证据。惠州检测协会对省市场监管局证据的真实性、合法性均无争议,对省市场监管局具有相关行政职权及处罚决定认定的事实无异议,对省市场监管局对其行为的定性、处罚幅度及办案期限等有异议,并提交了相应证据。本院根据涉案证据认定事实如下:

2010年8月26日,惠州市物价局发布《关于核定我市机动车排气简易工况法检测收费等问题的通知》(惠价[2010]176号),针对当地“机动车整车安全技术性能”排气检测方法不同确定了不同的收费标准。以12座以下小客车(在用车、整车,下同)为例,该文明确“采用双怠速法、烟度法”检测排气的,收费标准为90元/辆;“采用简易工况法”检测排气的,收费标准为148元/辆。

2015年1月21日,惠州市发改局发出《关于机动车安全技术检测收费问题的复函》(惠市发改价函〔2015〕9号),回复当地检测单位在经营许可范围内开展机动车安全技术性能检测时,可按照惠价[2010]176号文执行。之后至2017年4月,惠州市发改局多次回复不同检测单位,表示当地检测费收费标准按惠价[2010]176号文、惠市发改价函〔2015〕9号复函执行。

2015年2月13日,惠州市发改局发布《关于规范机动车辆安全检验费有关问题的通知》(惠市发改价〔2015〕25号),通知自2015年3月1日起,当地有资质的检验单位在开展机动车安全技术检验工作时可收取“机动车辆安全检验费”,标准为:汽车每辆每次60元,摩托车每辆每次25元。该文同时明确上述费用属整合后的费用标准,已包含机动车辆安全技术检验工作全部费用,要求各收费单位申(换)领《广东省收费许可证》并做好亮证收费和收费公示工作。

根据上述文件精神,自2015年3月1日起,惠州市各类型机动车检验检测收费:1.为整合检测费及检验费的一次性收费(名为“安全技术性能检验检测和排气污染物检测全部项目收费”,以下简称检测费);2.明码标价,亮证收费。以12座以下小型客车为例,若采用简易工况法检测排气,行政指导价为208元/辆/次(检测费148元+检验费60元)。

2018年6月之前,惠州市当地机动车检测单位普遍按上述行政指导价收取检测费。

2017年9月18日,惠州检测协会经惠州市民政局登记成立(社团法人)。业务范围:宣传贯彻机动车检测行业政策法规;协调行业内外关系,提高行业自律;协助政府相关部门开展行业调查,制定行业标准,规范行业行为,维护会员的合法权益;开展培训、交流、咨询等活动;承接政府委托事项(不含相关法律法规规定须前置许可审批的项目)。惠州检测协会共设理事9人,其中:会长谭国伟兼法定代表人,副会长高云辉,秘书长古永强。

2017年4月21日,在惠州检测协会筹备成立阶段,有会员在“惠州市机动车检测行业协会”微信聊天群(以下简称协会群)提出“惠州的检测费也到了该讨论的时候了,物价已经翻了几倍,检测费还是原地踏步!”,“由协会作主,统一定价”,其他会员表示认同。谭国伟提出:“可以由行业协会去商讨一个共同执行的最低限价。但一定要兼顾周边地区的收费情况,这样才便于实施。”

2017年9月30日,广东省发展和改革委员会(以下简称省发改委)发布《关于取消、下放和委托管理一批行政审批事项的通知》(粤发改规[2017]10号),称经广东省人民政府同意,决定取消、下放和委托管理一批行政审批事项,其中第24项“机动车安全技术检验收费”、“取消定价,放开市场调节”。该通知同时明确:“价格管理领域属于本通知中取消、下放事项的,待修订《广东省定价目录(2015年版)》后正式执行”。

2017年10月24日中午12时许,古永强分别在协会群,古永强、谭国伟、高云辉三人组成的微信聊天群(以下简称3人群)透露当地检测费“取消定价,放开市场调节”,众人纷纷表示欢迎。谭国伟在协会群回复:“先做好行业自律,调价是水到渠成的事”,在3人群回复:“是时候准备开会,做好内部协调就可以准备调整价格。”

2017年11月9日,惠州检测协会召开理事会,讨论决定:“各检查站关于对外宣传涉及到检测价格的应停止”,“不要对外公开宣传返利,如需做什么活动礼品之类的上报协会,由理事会统一商讨”;拟定下一步“协会应定一条红线,做一个公约”,“严禁杜绝变相降价,新站开业三天不变价格情况下可送礼品。”

2017年11月15日,惠州检测协会制订惠机动车函[2017]004号《关于预防和打击机动车检测行业恶性竞争工作方案》(即《工作方案》),罗列了几种变相减价的“恶性竞争”行为,要求:“1.在市场调节价未正式实施前,我市各会员单位应当继续遵守原物价部门规定的收费标准,不得随意降价或减免检测费。2.各会员单位已推出的各类优惠活动必须立即全部下架,原已签订的合同或协议必须限期终止(此项工作要求在2017年12月内完成)。从本方案下发之日起各会员单位严禁新推出类似的优惠措施或与各种机构签订相关业务的合作协议。3.严禁通过各种渠道对外宣传和推广任何优惠措施(含活动)。4.加强自律,严禁采取公开或隐蔽方式给客户返利或赠送礼品。……”。作为具体措施,惠州检测协会要求各会员单位签订《公平竞争承诺保证书》,并在同年12月5日前交纳2万元自律保证金,承诺如违规自愿接受处罚。

2017年12月20日,惠州检测协会通过《惠州市机动车检测行业协会会员公约》(即《公约》),声称在惠州市行政区域内从事机动车检测业务的会员单位建立自律机制,全体会员要严格执行惠机动车函[2017]004号文(即《工作方案》)的相关规定。之后,惠州检测协会35家会员单位如数缴纳了保证金。

2018年1月19日,惠州检测协会召开会员大会,拟定“2018年重点是提价,大家统一意见”、“为何这样做,目的是为了接下来的提价”、“由协会去统一协调、控台提价”。此后,惠州检测协会开始陆续征求部分会员的调价意见。

2018年3、4月期间,谭国伟、高云辉、古永强数次在3人群讨论检测费价格调整方案,拟定了价格调整的初稿。3月31日,谭国伟在3人群中介绍海南省机动车检测收费实行市场调节价后,全省分为三个片区按市场收费,其中海口、三亚等一类地区,大车检测费375元,小车检测费295元,挂车检测费285元;琼海、文昌等二类地区,大车检测费355元,小车检测费280元,挂车检测费265元;除一、二类地区外的其他地区,大车检测费340元,小车检测费265元,挂车检测费250元。高云辉回复:“他们大车收那么低。还是感觉我们的重型车一下调到800元幅度是否太大了,车主和中介会不会反应比较大!现在政府都在为货车车辆减负!”谭国伟回复:“680-700元会合适些。”4月2日,三人在3人群继续讨论。古永强提出:“超重车价格改不改,要改改多少?”高云辉:“重型货车480,建议超重车680,多200好算。”谭国伟:“超重车价格不改吧,毕竟很少,影响不大。”高云辉:“也行”。谭国伟:“重型货车就较多。”高云辉:“小车可能提到290或300元,既然都提了,不差那点”、“可否”。谭国伟:“既然800感觉贵,那就780元,没上捌佰”、“290我没意见”、“300感觉上又上了台阶”。古永强:“应该可以”。高云辉:“小车290,超重780,我觉得可以”、“都没上台阶”。谭国伟:“那就这样吧”。古永强:“马上改”。

2018年4月12日,惠州检测协会召开理事会,议定按车辆类别和类型统一收费标准,要求各会员单位/各站点4月20日前“根据价格表等于或大于(不可少于)”做一个价格表放在收费厅公示并拍照发上协会群,协会将于4月30日之前组织随机抽查,各站点派员参与交叉监督;如发现其他站点违规的有奖励。

2018年4月17日,广东省人民政府办公厅发布《关于印发广东省定价目录(2018年版)的通知》(粤府办[2018]11号),通知《广东省定价目录(2018年版)》自2018年5月1日起施行,《广东省定价目录(2015年版)》同时废止。

2018年5月11日,惠州检测协会召开理事监事会,议定:6月份提价,5月中下旬公示,“线日,惠州市发改局发布《关于放开我市机动车安全技术检验收费的通知》(惠市发改价[2018]54号),通知自2018年5月1日起,惠州市机动车安全技术检验收费的管理方式由政府定价管理调整为市场调节价管理,具体收费标准由机动车安全技术检验单位自主制定,该局(含原市物价局)惠价[2010]176号等文件予以废止。

2018年5月15日至21日期间,惠州检测协会绝大多数的会员单位公示将于6月上调检测费,调价理由大同小异:根据粤发改规[2017]10号、惠市发改价[2018]54号、粤府办[2018]11号等文件精神,惠州市机动车安全技术检验收费已取消政府定价,放开由市场自主调节,为了给车主提供更好的服务,自2018年6月4日起(个别检测单位公示自6月1日、2日、3日起)执行新的收费标准。

2018年6月4日(6月2、3日分别是周六、日,当地检测站均不上班,故不论公示自6月2、3日或4日起,执行时间都是6月4日周一)起,惠州检测协会31家会员单位统一执行新的收费标准,调整后的收费标准几乎完全相同。如小型客车类,整车检测费290元/辆/次;重型车,整车检测费480元/辆/次,超重车,整车检测费780元/辆/次。

因集体同步统一调价且调价幅度较大,此事引发当地热议和媒体关注。如2018年6月1日“今日惠州网”转载《东江时报》报道:“《惠州多家机动车检测站齐声涨价》,市民:有串通涨价嫌疑,协会:否认串通,部门:如查实将从严查处”。

2018年6月,省市场监管局收到惠州检测协会协同、串通涨价的线日,省市场监管局对惠州检测协会开展反垄断调查。8月29日,惠州检测协会宣布废止《工作方案》和《公约》并陆续退回会员单位保证金。11月12日,省发改委联合惠州市发改局对惠州检测协会及其会员单位开展调查。

2019年1月15日,省市场监管局正式立案。10月10日,省市场监管局向惠州检测协会送达粤市监反垄断告字[2019]20号《行政处罚告知书》、《行政处罚陈述申辩及听证申请书》等,告知惠州检测协会存在组织会员单位达成并实施价格垄断协议行为,涉嫌违反了《反垄断法》第十一条、第十六条的规定,且在此次涨价过程中起组织推动作用,严重破坏市场竞争秩序,该局拟依照《反垄断法》第四十六条的规定,责令惠州检测协会停止违法行为,对惠州检测协会处于罚款人民币四十万元,同时告知惠州检测协会相关权利。同年11月11日,省市场监管局根据惠州检测协会及其他涉事单位的共同申请,组织了听证。

2020年5月6日,省市场监管局作出被诉处罚决定,查明“在机动车检验费未放开前,当事人(即惠州检测协会,下同)在2017年11月9日理事会议上提出‘严禁杜绝变相降价,协会应定一条红线,做一个公约’,‘红线’指《关于预防和打击机动车检测行业恶性竞争工作方案》,‘公约’指《惠州市机动车检测行业协会会员公约》,2017年11月底由机动车检测协会会长谭国伟、副会长高云辉和秘书长古永强制定并发布在机动车检测协会微信群,涉案的会员单位自愿执行工作方案和公约并签署《履行行业协会公约承诺保证书》,缴纳2万元保证金至机动车检测协会账号,……当事人在2018年8月29日废除了工作方案和公约,期间涉案会员单位一直执行工作方案及公约的要求和规定,上述行为消除了行业经营者之间正常的市场竞争,损害了消费者因经营者间竞争带来的价格优惠及福利。在机动车检验费实行市场调节价后,涉案会员单位于2018年6月将小型车检验费由208元/台统一涨价至290元/台,小型车新车检验费涨价至210元/台,中型客车、大型客车、小型货车、中型货车、重型货车等车型的检验费收费标准涨幅一致,实施时间基本一致。当事人多次召集涉案会员单位开会,在会议上针对涨价事宜进行交流讨论,同时在微信工作群内亦多次讨论涨价标准,组织涉案会员单位达成并实施统一调整价格的垄断协议行为”,认定“当事人通过工作方案及公约排除、限制竞争,制定机动车检验费的统一收费标准及涨价实施时间,组织会员单位达成并实施垄断协议”违反了《反垄断法》第十六条的规定,“当事人在此次涨价过程中起组织推动作用,严重破坏了市场竞争秩序,损害消费者利益,当地新闻媒体多次报道此次涨价行为,在惠州市机动车检测市场范围产生普遍影响”,根据《反垄断法》第四十六条第三款、第四十九条等规定,决定对惠州检测协会处以罚款40万元。

2020年5月12日,省市场监管局向惠州检测协会送达涉案处罚决定书。之后,惠州检测协会缴纳了罚款,没有申请行政复议。11月9日,惠州检测协会提起本案诉讼。

诉讼过程中,惠州检测协会提交了多份惠州市发改局2015年1月21日至2017年4月1日期间就当地检测单位就机动车检测费收费咨询作出的回复(如惠市发改价函〔2015〕9号),拟证明2018年6月之前当地机动车检测收费属于政府定价范围。此外,惠州检测协会还提交了惠州市惠安机动车安全技术检测有限公司2018年3月5日制作的《价格调整盈亏测算表》,拟证明当地检测费普遍涨价具有合理性。

以上事实,有省市场监管局提交的调查笔录、惠州检测协会章程及会议纪要、送达回证等,惠州检测协会提交的《价格调整盈亏测算表》等,庭审笔录等证据为证。

本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定:人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。本院对省市场监管局作出被诉行政处罚的合法性审查如下:

2008年8月1日施行的《反垄断法》第十条规定:“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构(以下统称国务院反垄断执法机构)依照本法规定,负责反垄断执法工作。国务院反垄断执法机构根据工作需要,可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构,依照本法规定负责有关反垄断执法工作。”

根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》(国发〔2008〕11号),设立国家发展和改革委员会,为国务院组成部门。国务院2008年8月21日发布《关于国家发展与改革委员会主要职责内设机构及人员编制规定》,第二条“主要职责”第(三)项包括“依法查处价格违法行为和价格垄断行为”。依照上述规定,自2008年8月21日起,国家发展和改革委员会是国务院反垄断执法机构,可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应机构依照该法负责有关反垄断执法工作。

2008年12月15日,国家发展和改革委员会发布《关于反价格垄断执法授权的决定》【发改价检[2008]3509号,于2019年9月1日废止】,授权各省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门依照反垄断法规定负责本行政区域内反价格垄断行政执法工作,配合国家发展改革委员会开展反价格垄断的调查工作。据此,自2008年12月15日起,广东省物价局获授权负责本行政区域内反垄断执法工作。

2014年2月21日,广东省人民政府发布《广东省发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定》,公布根据《中央国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》【中发(2013)9号】和《广东省人民政府职能转变和机构改革》,设立省发改委,将省物价局原职责划入省发改委,保留“价格监督检查与反垄断局”作为省发改委直属行政机关,职责包括根据国家授权承担本省及跨省区反价格垄断执法工作等。据此,自2014年2月21日起,省发改委获授权负责本行政区域内反垄断执法工作。

2018年3月18日,全国人民代表大会通过《国务院机构改革方案》(2018),组建国家市场监督管理总局,履行国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责等。据此,自2018年3月18日起,国家市场监督管理总局是《反垄断法》所指的国务院反垄断执法机构,可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应机构依照该法负责有关反垄断执法工作。

2018年12月28日,国家市场监督管理总局发布《关于反垄断执法授权的通知》【国市监反垄断[2018]265号】,其中第一条第(二)项规定:“省级市场监管部门负责本行政区域内垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争案件反垄断执法工作,以本机关名义依法作出处理。”

综上,省市场监管局称2018年3月18日之前省发改委获授权对省内垄断行为进行查处;2018年3月18日之后上述职权归由省市场监管局,其具有对省内涉垄断行为进行查处的职权合法有据。省市场监管局有权以本机关名义作出被诉处罚决定。

本案中,省市场监管局认定惠州检测协会实施了《反垄断法》禁止的以下垄断行为:一是通过《工作方案》和《公约》,限制、排除竞争,二是组织会员单位达成垄断协议并实施。

《反垄断法》第一条规定:“为了预防和制止垄断行为,保护市场公平竞争,提高经济运行效率,维护消费者利益和社会公共利益,促进社会主义市场经济健康发展,制定本法。”第三条规定:“本法规定的垄断行为包括:(一)经营者达成垄断协议;(二)经营者滥用市场支配地位;(三)具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。”第五条规定:“经营者可以通过公平竞争、自愿联合,依法实施集中,扩大经营规模,提高市场竞争能力。”第十二条规定:“本法所称经营者,是指从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和其他组织。本法所称相关市场,是指经营者在一定时期内就特定商品或者服务(以下统称商品)进行竞争的商品范围和地域范围。”本案中,惠州检测协会承认制订了《工作方案》、《公约》并组织实施,但认为省市场监管局定性错误。本院认为在评析之前,有必要先对相关市场情况进行简要梳理和界定。

机动车检测市场的普遍特性。如公众所知,机动车检测保养关乎车辆使用寿命,驾驶人生命健康乃至社会公共交通安全。机动车检测通常分为固定检测(如年检)和临时检测(如偶发故障)。固定检测频次与车辆使用年限挂钩,通常一年一次,出于行政强制;临时检测不定期发生,出于车主主动需求。机动车异地检测时间和金钱成本大,便捷性低,难以满足车主不定期发生的临时检测和个性化需求。同时,驾驶人的使用习惯或多或少地影响车况和故障发生时的检测方向。故有别于一般服务市场,在质量、价格等常规要素外,服务的便捷性和持续性亦为车主重点关切。上述因素使得在消费习惯上,绝大部分车主倾向于选择本地相熟的检测单位提供长期服务。另一方面,一个地区的车辆保有量不是无限的。换言之,较长一段时期内,区域市场内消费群体数量相对固定。综上可以认为,机动车检测服务市场具有本土性特征,区域封闭性较强。

2018年5月之前惠州市机动车检测市场收费情况。首先,长期统一收费标准:相同检测项目相同收费(所谓“一个价”)。惠州检测协会多次要求会员单位“不得随意降价或减免检测费”,会员单位纷纷以实际行动应诺可印证该事实。其次,前述“一个价”收费无关行政强制。解读惠价[2010]176号、惠市发改价〔2015〕25号等文,可知2018年5月之前当地收费政策是:1.关于收费内容,检测费与检验费归一合并公示收费,不得多头重复收费;2.关于收费标准,提供行政指导价,限定各项目的最高收费标准(实为“限高价”),检测单位的收费可等于或少于行政指导价。2018年之后表述“取消定价,放开市场调节”,实指取消行政指导价,不再设定该项服务的收费上限,完全交由市场调节。根据当地检测单位在协会群的聊天内容,如谭国伟表示“可以由行业协会去商讨一个共同执行的最低限价”,可见当地业内对此心知肚明。惠州检测协会将其禁止会员减价的行为辩解为执行“政府定价”,大有当地只能执行行政指导价之意,实乃偷换概念。试想若收费标准唯一,下浮收费则属违规,或有经营者胆敢提供质次价低服务,何需惠州检测协会借行业自律之名,自有职能部门监管。省市场监管局称2018年5月之前惠州市机动车检测收费采取行政指导价模式,与事实相符。

惠州检测协会通过《工作方案》和《公约》并组织实施的行为性质。如公众所知,机动车检测服务行业由传统手工艺发展而来,素有“以老带新”的传统。在技术口碑、服务理念、价格、地段等诸多影响消费者选择的因素中,技术口碑始终最为消费者看重。而检测技艺的打磨、疑难问题的突破、设备的临时支持等,均离不开同行尤其是资深从业者所谓“老师傅”的心得分享和经验交流,经营者难以脱离集体,自成一派。惠州检测协会的会员是惠州市本地(及周边)有资质提供机动车检测服务的单位,是同一区域市场内具有竞争关系的经营者。其会长、副会长等核心领导由业内资深从业者担任,成立后加入者众。惠州检测协会以协会集体之名为会员制定诸多约束条款,组织交叉监督保障落实,足以说明惠州检测协会有集结、号令会员,引领本地绝大多数同行的底气和实力。惠州检测协会的任何决定表面上只限制、约束会员,但从地位和影响力而言,无异于对整个区域市场行业的引领。本案中,惠州检测协会在《工作方案》、《公约》中罗列的“降价或减免检测费……推出的各类优惠活动……推出优惠措施与各种机构签订相关的合作协议……通过各种渠道对外宣传和推广任何优惠措施(含活动)……通过各种渠道公开或隐蔽方式给客户返利或赠送礼品……”等所谓“恶性竞争”行为,恰恰是法律允许,消费者关切,经营者最惯用以提升竞争力的正当有效手段。惠州检测协会要求会员单位摒弃该种行为,组织集体减价,效果必然波及整个区域市场,相当于要求区域市场内的同业经营者继续遵从长期以来“一个价”的收费模式,共同放弃使用价格手段进行竞争。表面上看,惠州检测协会通过和组织实施《工作方案》及《公约》前、后,当地检测费和市场情况没有发生变化,消费者权益无损。但此前区域市场内的同业竞争者是无组织地统一执行行政指导价,心照不宣地都不采用价格竞争手段;之后,是集体意志通谋后主动或被动地不进行价格竞争,两者有本质区别。后者系经营者有组织地联合,为我国《反垄断法》所禁止。

进一步考虑:经营者有组织地联合不进行价格竞争,排除、限制竞争有何负面影响,为何要禁止?就本案所涉机动车检测服务行业而言,技术口碑的积攒经年日久,服务口碑的树立非一日之功,好的地段往往意味着成本更高。在诸多竞争手段中,价格竞争效果立见,最有机会转化为优势竞争力。试想若区域市场的机动车检测单位都不使用价格竞争手段,而其他市场资源难以重新配置,将很有可能出现新店难以打开局面争取客源,老店固守优势进取动力不足,市场失去活力的情况,对经济秩序的健康发展极为不利。综上,省市场监管局认定惠州检测协会上述行为限制、排除了区域市场内同业经营者的竞争,损害了消费者因经营者竞争可能带来的实惠,不利于市场健康有序发展,为《反垄断法》所禁止,认定事实清楚,适用法律正确。

经审查,惠州检测协会实施了倡导并组织会员单位实施其拟定的调价方案的行为。具体表现在:第一,倡导以协会为首,集体有控制地同步涨价。惠州检测协会在2018年1月19日会员大会上提出“2018年重点是提价,大家统一意见”、“由协会去统一协调、控台提价”。不但要求本年度会员单位集体涨价,还进一步明确方式、步骤为协会牵头,集体步调一致,有控制地提价。第二,议定共同执行的最低收费标准。惠州检测协会以会长为首的核心领导成员在2018年3月拟定了价格调整的初稿,之后修改敲定为终稿,如确定:小型客车290,重型车480,超重车780。惠州检测协会要求各会员单位/各站点4月20日前“根据价格表等于或大于(不可少于)……”,该事实说明惠州检测协会不仅议定了收费标准提高的新“价格表”,还将之设定为会员单位共同执行的最低限价。第三,议定共同涨价的最迟实施时间:6月份提价,5月中下旬公示,“线日”。第四,议定监督措施并组织落实。惠州检测协会要求会员单位在4月20日前公示各自准备执行的新的(提价后)收费标准并将之拍照发上协会群,声称4月30日之前将交叉监督,随机抽查,发现其他站点违规的有奖励,实际上是要求会员单位须在4月20日以实际行动表态参与集体统一涨价。综上,可归纳惠州检测协会拟定的调价方案是:1.在协会的领导下,会员单位集体同步涨价;2.关于涨价幅度:会员单位可自订新的收费标准,但新的收费标准不得低于协会议定的收费下限,即会员单位各自的涨价幅度不得低于协会议定的集体涨价幅度;3.关于涨价时间:会员单位可自订涨价时间,但各自实施涨价的时间不得迟于协会议定的集体启动涨价的时间。

前文所述,机动车检测的行业特性决定了区域市场相对封闭;案涉惠州市地区的经营者长期以来自愿或不自愿地执行“一个价”收费,抱团经营市场氛围浓厚;惠州检测协会在本区域市场有引领地位。惠州检测协会的上述调价方案虽名义上留有会员单位自选的余地,但提前涨价或更大涨幅无异于自损竞争力,可想而知其会员单位可选空间实则非常狭窄。事实上,惠州检测协会会员单位2018年4月20日前先后纷纷公示将上调收费,其中31家自2018年6月初上调了各类车型的检测费收费标准,涨幅一致,实施时间基本一致,也与惠州检测协会拟定的上述调价方案基本一致。说明惠州检测协会上述调价方案事实上得到了执行,涉事31家惠州检测协会会员单位是在惠州检测协会的组织下实施了控制本地机动车检测费价格的协同行为。综上,省市场监管局认定惠州检测协会制定机动车检验费的统一收费标准及涨价实施时间并组织会员单位实施,认定事实清楚,证据充分。

对于惠州检测协会否认实施了上述行为的起诉意见。第一,关于统一协调提价。惠州检测协会声称集体提价是行业成本上涨的共同需求,与其无关。本院认为在法律框架之下,经营者根据自身情况和市场变化,自主决定是否调价、如何调价及何时调价,所谓适时调价本是经营者自主经营权的范围。事实上在惠州检测协会2017年9月成立前后,当地有少数机动车检测单位正在采取减价优惠措施,可见2018年上调收费并非必然。退一步即使业内普遍有涨价需求,惠州检测协会无法合理解释为何要“多此一举”将之确定为本年度工作重点并明确由其统一协调。合理解释是惠州检测协会希望区域市场内的同业经营者协同控制价格,尽可能减少因涨价时间、幅度差异(效果无异于价格竞争)引起的市场波动,以维护和扩充既得利益。第二,关于涨价幅度。惠州检测协会称新的收费标准是经营者成本核算后自主确定的合理收费。一者,涨价幅度是否合理不影响惠州检测协会行为性质的法律判定。二者,惠州检测协会上述意见没有证据支持,亦有违常理。营业地点、面积、从业人数及规模等皆有可能影响经营成本。涉事31家会员单位成本核算后不约而同自主决定执行几乎完全相同的收费标准,实难谓巧合。再者,根据3人群聊天内容,惠州检测协会三位核心领导成员2018年3月底在对比同类市场和重新预估市场接受程度后,直接将价格调整的初稿修改敲定为终稿,当中再无征求会员单位意见。可知其最终确定作为收费下限的新“价格表”涨幅绝对高于当地经营者普遍预期,会员单位绝无异议,可见惠州检测协会所谓的涨幅合理实有待商榷。第三,关于实施时间。惠州检测协会称会员单位涨价时间有先后,并未同步。一者,前文已查明所谓的自6月1日、2日、3日或4日起调价,无非是自周五或周一起调价的区别,相隔不过两日,仍属同步调价。二者,惠州检测协会无法合理解释为何惠市发改价[2018]54号发布,通知采取市场调节价管理的时间是2018年5月18日,之后至5月底当地无检测单位涨价,6月初却有惠州检测协会31家会员单位集体涨价。综上,惠州检测协会上述意见与事实不符,不能成立。

惠州检测协会上述行为的性质。《反垄断法》第十三条规定:“禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议:(一)固定或者变更商品价格;……本法所称垄断协议,是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。”第十六条规定:“行业协会不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为。”省市场监管局适用上述法律认定惠州检测协会前述行为构成组织会员单位达成并实施垄断协议的行为,适用法律正确。政策放开由市场自主调节收费,惠州检测协会上述行为阻止经营者充分行使自主经营权,阻碍了消费者获得因经营者公平、有效竞争带来的实惠。惠州检测协会涉案行为有违我国《反垄断法》鼓励公平竞争、促进社会经济健康发展的核心理念,其诉称未实施垄断行为不能成立。

《反垄断法》第四十六条第三款规定:行业协会违反本法规定,组织本行业的经营者达成垄断协议的,反垄断执法机构可以处五十万元以下的罚款;情节严重的,社会团体登记管理机关可以依法撤销登记。第四十九条规定:对本法第四十六条、第四十七条、第四十八条规定的罚款,反垄断执法机构确定具体罚款数额时,应当考虑违法行为的性质、程度和持续的时间等因素。本案中,省市场监管局根据惠州检测协会在此次涨价过程中起组织推动作用,严重破坏了市场竞争秩序,损害消费者利益,在惠州市机动车检测市场范围产生普遍不良影响,决定对惠州检测协会处以罚款40万元的行政处罚符合上述规定,处罚幅度得当。

省市场监管局立案后经调查取证,依法送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚陈述申辩及听证申请书》,组织听证听取当事人陈述和申辩,之后依法将涉案《处理决定书》送达行政相对人,程序无不当。2019年9月1日施行的《禁止垄断协议暂行规定》(国家市场监督管理总局令第10号)对垄断协议调查、处罚程序未做规定。惠州检测协会认为省市场监管局涉嫌超期作出被诉处罚决定事实和法律依据不充分,不予采纳。

综上所述,省市场监管局作出被诉处理决定认定事实清楚,适用法律正确,处罚幅度合法合理,程序无不当。惠州检测协会本案诉讼主张事实和法律依据不足,予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决如下:

如不服本判决,当事人可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于最高人民法院。

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